农业保险助力乡村振兴的思路与对策

近年来，我国农业保险政策环境不断优化，农业保险发展质量得到有效提升，脱贫攻坚和乡村振兴的保障和服务功能得到了进一步发挥。相对于乡村振兴战略对农业保险的新要求而言，目前促进农业保险高质量的政策体系尚存在一些挑战。展望未来，乡村振兴战略为农险发展提供了广阔空间。今年中央一号文件内容显示，在接下来全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化的过程中，农业保险依然被赋予重要使命。

我国农业保险的发展现状

（一）财政补贴制度不断完善

为缓解农业保险在市场化经营下供需不平衡问题，我国自2007年起开始实施农业保险保费补贴政策，从而推动农业保险工作顺利开展。首先，我国农业保险财政补贴力度不断增加。保费补贴规模从2007年的21.5亿元增加至2020年的603亿元 ，14年间增长超过27倍，且2020年政府补贴保费占农业保险总保费的73.9%，对我国农业保险的发展起到了积极作用。其次，财政补贴的资金结构也在不断优化。结合区域和险种情况实施差异化的补贴政策提高了资金运用效率。一方面降低了产粮大县的县级财政补贴比例，提高对中西部及东北地区的补贴比重，即在省级财政补贴不低于25%的基础上，中央财政对中西部及东北地区给予45%的补贴比例，对东部地区则为35% ；另一方面逐步扩大补贴品种范围。补贴政策运行之初，补贴品种只有小麦、水稻等6种，现已基本涵盖主要大宗农产品，具体包括油料作物、天然橡胶等16种大宗农产品以及超过60种的地方优势特色农产品。

（二）农业保险规模不断扩大

一是保费收入逐年增长 保障总额大幅增加。一方面，我国农业保险服务机构数量不断增加。2006年，我国政策性农险服务机构只有5家，2017年增加至31家，一年后达39家，基本形成“5+6”模式的市场格局。另一方面，近5年我国农业保险保费收入、保额及赔付金额不断上涨。首先，我国农险的原保费收入迅速增长，从2016年的417.7亿元增至2020年的815亿元，年均增速23.78%，其占财险总保费收入的比重也由4.79%增至6.83%，增长超过两个百分点。其次，近5年我国农业保险总保额实现了跨越式增长，由2016年的2.16万亿元增至2020年的4.13万亿元，增幅超过90%，年均增速22.80%。保险金额作为保险公司可以承担的赔偿或者给付的最高限额，可用来衡量投保人转移风险总量。最后，近5年农险赔付支出逐年上升，总增长率超过100%，赔付率前3年略有下降，但在2018年和2019年提高了接近10个百分点。

二是承保覆盖范围不断扩大。随着农业保险快速发展，农险承保覆盖范围迅速扩大。2007年，我国农险覆盖范围仅包括新疆等6省，经过10余年发展，农业保险已经覆盖全国，主要农作物承保面积也由2007年的2.3亿亩扩大至2017年的21亿亩，占全国农作物播种总面积的比例超过84％。2019年，全国三大主粮作物的承保面积达到10.65亿亩，2021年7月发布的《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》进一步明确，自2021年1月1日起，在13个粮食主产省份的产粮大县针对三大粮食作物开展完全成本保险以及种植收入保险，且两大险种在2022年实现13个粮食主产省份产粮大县的全覆盖 。

三是参保农户数量也随着农业保险的发展有所变动。近3年来，参保农户数量略有下降趋势，从2017年的2.13亿户降至2020年的1.89亿户，降幅约为11.27%。2013年至2020年，除了2014年和2017年外，参保户数一直呈现下降趋势。以2020年为例，当年农业保险总保额为4.13亿元，赔款总额为616.6亿元，参保农户为1.8亿户，赔款户次为5181.86万户，占比约为28.79%。农险对恢复农业生产、防止因灾致贫、返贫及推动乡村振兴战略实施起到了保障作用。

（三）我国农业保险发展水平仍然较低

近年来，我国农业保险取得了重大进步，但从横向对比来看，我国农业保险发展水平仍然较低。例如，2006年我国农业保险深度仅有0.04%，保险密度为2.65元/人，经过12年的发展，2018年我国农业保险深度和保险密度数据分别约为0.88%和283元/人，纵向发展效果明显；但是同年，美国农业保险深度为5.94%，是我国的6.75倍，保险密度是我国的600多倍，差距依然悬殊，我国农业保险现仍处于初级发展阶段。2019年9月，财政部发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出，到2022年农业保险深度与保险密度目标分别为1%和500元/人。

此外，我国农业保险存在着“广覆盖、低水平”的特点，虽然覆盖全国范围，但保障水平较低，粮食作物基本还是成本保险，且很多农产品并不在保障范围之内。

我国农业保险存在的问题和不足

（一）农业保险供给不足且供给质量不高

我国政策性农业保险机构基本形成“5+6”模式的市场格局，即5家综合性产险公司和6家专业性农业保险公司占95%的市场份额，主体经营机构较少。此外，我国农险险种较少，对于自然灾害和意外损失未进行具体分类，农民在投保时难以匹配自身需求，存在着供给数量、质量不高的问题。

一是农业风险的巨灾性和相关性制约有效供给。农业风险的巨灾性和相关性加大了农业保险的经营成本，制约了农险供给。一方面，农业风险具有高频性与破坏性，容易产生巨灾风险。以2017年为例，我国农作物受灾面积1847.8万公顷，绝收面积182.7万公顷，其中由干旱灾害造成的受灾面积为987.5万公顷，绝收面积达到75.2万公顷，造成直接经济损失375亿元 。也就是说，仅干旱灾害一项造成的经济损失就超过了370亿元，相当于当年农险保费总收入的78.27%，可见农业风险的巨灾属性。此外，农业风险的相关性意味着风险事故一旦发生，往往殃及多地。例如，洪涝或者干旱等灾害一旦发生，往往涉及多个县甚至是省，这进一步加剧农业保险的巨灾特性。农业保险的上述特性使得保险公司面临巨大的赔付压力，极易出现保险超赔事件，从而保险公司不愿涉足农业保险导致有效供给不足。

二是我国农业保险缺乏完善的巨灾风险防范与分散机制。一方面，完善的风险预警机制可以最大限度地减少灾害损失，然而在我国不同地区的农业发展中，尚未形成多方联动机制，做到提前预警，有效防范；另一方面，我国只建立了保险公司层面的巨灾风险准备金制度，并未形成系统化的巨灾风险分散机制。目前，部分地区组成农业保险共保体模式，虽然在提升经营稳定性、防范大灾风险等方面发挥了积极作用，但也存在着阻碍竞争、抑制创新以及不具备农险业务经营条件的公司搭“顺风车”等问题。农业保险承保风险主要来源于自然灾害，而灾害发生具有突发性且难以预测。各地区存在着风险相关性，空间风险分散难度加大。我国尚不完善的巨灾风险分散机制，在出现相关风险时，保险公司往往需要进行巨额赔付。

三是信息不对称增加相关成本。信息不对称不仅会提高信息搜寻成本，还会提高补偿成本。农业生产在很大程度上依赖于自然条件，而自然灾害的发生不受人为控制且难以预测，农业保险公司获取信息难度随之增加，需要相关技术人员对潜在风险进行及时预警。但目前我国并未实现系统的风险预警与多方联动机制，各保险公司信息不对称，增加了信息搜寻成本。此外，由于保险公司难以获得真实标的风险状态与损失情况，农户投保后的道德风险问题会带来灾后补偿成本上升，如在投保后未采取正常防损减损措施，或在灾后谎报经济损失等，都会导致补偿成本不合理增加，降低资金配置效率。

（二）投保积极性不高，有效需求不足

2020年，我国农业保险参保农户1.8亿户，按照当年5.6亿农户来计算，参保率只有32%，农户对农业保险有效需求不足。

一是农民收入水平较低，投保意识不强。一方面，我国保险业起步较晚，许多人对保险的初衷、机制和作用都存在误解甚至偏见，而农业保险自2007年才正式推广，部分农户短期内尚未对农业保险形成足够的重视。不仅如此，我国对于农业保险缺乏有效的宣传推广，加上农户受到文化水平的限制，信息获取渠道和信息辨别能力有限，导致农业保险政策在农户中知晓率不高。另一方面，农民收入水平较低也造成其投保需求不高。农民整体收入水平不高且不稳定，整体消费意愿较低，对尚不了解的农业保险会存在警惕甚至抵触的心理，存在着未出险就等于浪费保费的想法，影响投保积极性。

二是补贴金额和补贴范围相对较小。从补贴金额来看，我国农业保险补贴深度在2007年只有0.16%，虽然经过10余年的发展在2020年达到0.74%，但与发达国家相比尚有较大距离。此外，我国国土面积大，各地自然环境迥异，种植与养殖品类繁多，而我国财政补贴纳入品种占比不高，与发达国家相比仍显不足。从国际上看，政府对农业保险的补贴主要分为对农民的保费补贴、对保险公司的经营费用补贴和对超赔损失的超赔补贴三大类，目前我国只有保费补贴，其余两类尚未实行。

三是赔付效率不高，且保障水平较低。我国农业保险最大的问题之一，就是赔付效率不高。近年来我国农险赔付率上升趋势明显，但截至2020年年末，我国农险赔付率仍低于80%，即费用率超过了20%。不少地方农险赔付额还低于财政补贴额，这在一定程度上弱化了农户参保积极性。农险保障水平偏低是有效需求不足的另一个原因，我国农险虽然广覆盖，但是粮食作物基本还是成本保险，且许多农产品品类并不在保障范围之内。

（三）农业保险制度体系仍需完善

一是法律制度仍需完善。农业保险的法制化是保证其规范、有序发展的重要手段，但现阶段我国尚未形成完整的农业保险法律体系，且立法和修订相对滞后。我国与农险相关的法律法规只有《农业法》《保险法》和《农业保险条例》，不仅立法数量少，且存在修订不及时、规定不具体的问题，我国的农业保险法律制度体系仍需完善。

二是监管体系仍需完善。由于农业保险具有特殊性及复杂性，有时难以及时、有效地监管，从而在一定程度上影响农业保险的运行和发展。如套取农险财政补贴资金、虚报受灾面积套取保险资金等情况时有发生，一部分源于农业保险信息不对称问题带来的监管难度增加和法律法规缺位造成的监管依据不明，一部分也源于缺乏配套的监管体系，造成监管力量薄弱、监管方式不具有针对性以及监管检查频率较低等。

农业保险助力乡村振兴的政策建议

（一）提高产品有效供给

建立完善的巨灾风险防范与分散机制、为农业保险提供税收优惠、合理利用保险科技手段可以提高农险产品的有效供给。

一是完善的巨灾风险防范与分散机制，可以通过风险预警、加快再保险进程以及建立巨灾风险保障基金等方式实现。首先，将农业保险与气象数据有效结合，及时进行数据共享，实现风险预警和提前防范，最大限度降低自然灾害带来的经济损失，为保险企业提供盈利空间，从而刺激产品有效供给；其次，加快再保险进程，增强农险再保险的分保能力，即让相关险企在面临超额赔付风险时可合理进行风险的二次转移，降低超额赔付风险；最后，建立巨灾风险保障基金，在巨灾导致原保险公司和再保险公司赔付能力超限的情况下，对受灾主体进行赔付，降低企业破产风险。

二是进一步完善农业保险税收优惠政策。农业风险的巨灾性和不可预测性让农险企业面临赔付压力，而投保方有效需求不足也进一步压低企业的盈利空间。对农业保险实施税收优惠政策，可以刺激农户参保积极性，使得以大数法则为基础的保险更有效地实现风险分散，提高盈利空间和概率；同时，也可在一定程度上缓解企业运营成本，提高企业产品开发的积极性，从而增加农险产品有效供给。

目前我国农业保险的税收优惠政策还存在以下两方面的问题：一方面，税收优惠对象有待扩面，具体包括免征对象未能覆盖农业各领域、享受优惠政策的纳税人范围将保险公司之外的保险组织排除在外；另一方面，企业所得税优惠力度需进一步加强，相比于增值税和印花税全额免征的规定，农业保险所得税“计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额”的规定显得力度不足。建议在后期发展中尽快将林业、渔业等纳入免征范围，为农业保险发展提供全面的税收优惠政策，同时提高企业所得税享有的税收优惠水平，进而提升利润，增强经营信心。

三是合理运用保险科技手段，将其作为农险市场发展的先进驱动力。尽快构建农险的大数据库，通过大数据分析不仅可以总结农业风险的规律性，加强风险防控，还可以通过库内信息共享，降低信息不对称带来的逆向选择与道德风险问题。另外，合理利用全球定位系统（GPS）等空间新技术进行农险的精准、快速定损和理赔，弱化损失虚报、理赔成本高等问题。

（二）提高需求方的投保积极性

提高农户对农业保险的认知度水平、积极探索实现“扩面、提标、增品”、优化农险保费补贴政策可以提高农险投保方的积极性。

一是进一步提高农民对农业保险的认知水平，从而带动农险需求方的认可度与参与度。政府需要加强对农业保险宣传力度，如开展线下知识讲座，结合不同地区的农险市场情况开展具有针对性的宣传教育。还可以充分利用微信、微博、抖音、快手等新平台，结合拍摄短视频、典型案例等方式，扩大宣传的触及率，在潜移默化中提高民众的农险知识水平和认可度，逐步提高自身的风险意识，从而促进投保。

二是进一步探索“扩面、提标、增品”。其中，“扩面”指的是扩大农险的覆盖面，“提标”指的是提高农险产品单位保额，“增品”则是指增加农险产品的品种。通过政策层面的规定不断地将更多农产品品类纳入保障范围之中，并依靠提升单位保额、丰富产品品类来推动参保率的提升；通过扩大农险试点，逐步提高农险产品的单位保额，从而推进农险的覆盖范围；不断进行产品开发和产品创新，满足不同农户多样化需求，如根据不同地区特点实行差异化费用或多样化补贴等，以供给方的完善刺激投保方需求。

三是进一步优化农业保险的补贴政策。一方面，需要在保费补贴基础上，增加超额补贴和经营费用补贴，并根据不同地区实际情况实行不同的补贴方式组合，如巨灾频发的地区，可以考虑增补超额补贴，对超额损失予以补偿，降低保险公司亏损风险甚至是破产压力；另一方面，要细化财政补贴政策的实施，即结合差异化的风险情况实行差异化的补贴政策，如进行风险分区，对一些高风险地区或高成本农险业务提高补贴比例，提升财政补贴资金运用效率。

（三）加强顶层设计，进一步健全农业保险体系

一是推进农险的法制建设。相关部门需要在《农业法》《保险法》和《农业保险条例》基础上，尽快出台配套法律法规体系，针对农险运行当中的各主体法律责任、保费补贴政策、再保险制度及巨灾风险准备金运行等方面制定具体实施细则，对保险运行当中的具体承保范围、理赔方式和监管责任等进行明确规定，让农业保险在实际运行中有法可依，从而规范农业保险市场环境，解决虚假承保、套取农险财政补贴资金、虚报受灾面积套取保险资金等问题，从根本上确保参保群体权益。

二是进一步完善农业保险监管体系。首先要加强对险企的监督检查，通过设立专门的监管部门，配备专业的监管人员，以定期结合不定期检查的方式对相关企业进行监督；定期走访农户，实地考察农险运行的效果，及时发现并解决问题。此外，还要加强对政府部门的监管和约束，通过开通群众沟通和反馈渠道等方式加强对基层政府的监督和考察，避免滥用职权、以权谋利事件的发生。

（作者郭金龙为中国社会科学院金融研究所研究员、保险与经济发展研究中心主任；李红梅为中国社会科学院大学金融系博士研究生）